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最高法院案例 :责令改正或限期改正违法行为是否属于行政处罚?

来源:行政复议与应诉科

行政涉法 行政涉法研究 

【裁判要旨】

责令改正或限期改正违法行为是否属于行政处罚的问题。首先,责令改正(或者限期改正)与行政处罚概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁;而责令改正或限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。其次,两者性质、内容不同。行政处罚是法律制裁,是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺,是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒;而责令改正或者限期改正违法行为,其本身并不是制裁,只是要求违法行为人履行法定义务,停止违法行为,消除不良后果,恢复原状。第三,两者的规制角度不同。行政处罚是从惩戒的角度,对行政相对人科处新的义务,以告诫违法行为人不得再违法,否则将受罚;而责令改正或者限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务,纠正违法,恢复原状。第四,两者形式不同。行政处罚法第八条规定了行政处罚的具体种类,具体有:警告,罚款,没收违法所得、非法财物,责令停产停业,暂扣或者吊销许可证、执照和行政拘留等;而责令改正或者限期改正违法行为,因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政 裁 定 书

(2018)最高法行申4718号

再审申请人(一审被告、二审被上诉人):山东省淄博市人民政府,住所地山东省淄博市张店区人民西路8号。

法定代表人:于海田,山东省淄博市人民政府市长。

委托诉讼代理人:伊国庆,山东省淄博市人民政府法制办公室工作人员。

被申请人(一审原告、二审上诉人):王元和,男,1965年8月20日出生,汉族,住山东省沂源县。

二审被上诉人(一审第三人):山东华狮啤酒有限公司,住所地山东省沂源县历山路10号。

法定代表人:刘训富,该公司董事长。

王元和诉山东省淄博市人民政府(以下简称淄博市政府)行政复议一案,再审申请人淄博市政府不服山东省高级人民法院(2017)鲁行终220号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员黄永维、审判员梁凤云、审判员王海峰参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

2016年5月16日,淄博市政府作出淄政复决字〔2016〕第11号行政复议决定(以下简称被诉复议决定),撤销了山东省淄博市住房公积金管理中心作出的淄住限改字〔2015〕第2号责令限期整改通知书(以下简称涉案责令限期整改通知书)。王元和不服被诉复议决定,向山东省淄博市中级人民法院提起本案行政诉讼,请求法院依法撤销被诉复议决定。一审法院判决驳回了王元和的诉讼请求。山东省高级人民法院二审判决撤销了一审判决和被诉复议决定,责令淄博市政府重新作出复议决定。

一审法院查明,一审法院在2013年8月7日作出的(2013)淄民再终字第22号民事判决确认,在1998年2月至2007年10月25日期间,王元和与山东华狮啤酒有限公司(以下简称华狮公司)存在事实劳动关系。2007年10月26日,华狮公司与王元和又签订劳动合同,合同期限为3年(合同上写明为2007年10月26日至2007年10月25日止)。2008年7月31日,王元和向山东省沂源县人民法院提出民事诉讼,要求解除其与华狮公司之间的劳动合同。在王元和与华狮公司劳动关系存续期间,华狮公司未给王元和设立公积金账户。山东省淄博市住房公积金管理中心在接到王元和投诉后,于2015年8月17日立案调查,于同月28日作出涉案责令限期整改通知书。该通知书认定华狮公司未按《住房公积金管理条例》第十五条、第十七条、第三十七条的规定为王元和设立住房公积金,要求华狮公司在收到通知书后5日内为王元和办理住房公积金设立手续。华狮公司不服该通知,于2016年2月18日向淄博市政府申请行政复议。淄博市政府于2016年5月16日作出被诉复议决定,认定华狮公司在其与王元和存在事实劳动关系期间,未依法为王元和办理住房公积金账户设立手续,违反了《住房公积金管理条例》第十五条第一款的规定。因该违法行为在二年内未被发现,依据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)第二十九条的规定,不应对华狮公司给予行政处罚。根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)第十八条第一款第三项第3目之规定,撤销山东省淄博市住房公积金管理中心作出的涉案责令限期整改通知书具体行政行为。王元和不服被诉复议决定,请求法院依法撤销被诉复议决定。

一审法院认为,本案的审理重点为淄博市政府于2016年5月16日作出的被诉复议决定认定事实是否清楚,复议程序是否合法,适用法律是否正确。根据《住房公积金管理条例》第十五条的规定,华狮公司录用王元和为本单位职工后,应当自录用之日起30日到住房公积金管理中心办理缴存登记,并持住房公积金管理中心的审核文件,到受委托银行为其办理职工住房公积金账户的设立手续。同时,根据《住房公积金管理条例》第三十七条的规定,华狮公司若不为王元和办理住房公积金账户设立手续,可由住房公积金管理中心责令限期办理。一审法院于2013年8月7日所作出的(2013)淄民再终字第22号民事判决业已确认在1998年2月至2007年10月25日期间,王元和与华狮公司存在事实劳动关系。2007年10月26日,华狮公司与王元和又签订劳动合同,合同期限为3年。该合同上虽写明的是2007年10月26日至2007年10月25日止。但根据该劳动合同的本意和整体解释,应当认定该劳动合同应自2007年10月26日至2010年10月25日止。劳动合同上书写的2007年10月25日应为笔误。2008年7月31日,王元和向山东省沂源县人民法院提出民事诉讼,要求解除其与华狮公司之间的劳动合同。因此,根据《中华人民共和国劳动合同法》等相关规定,王元和与华狮公司之间的劳动关系应存续至2008年7月31日。淄博市政府的被诉复议决定认定在2007年10月25日之后,王元和与华狮公司之间不再存在劳动关系,认定事实有误,依法予以纠正。王元和与华狮公司之间的劳动关系应是1998年2月至2008年7月31日。

行政处罚法第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”本案中,在1998年2月至2008年7月31日期间,华狮公司一直未为王元和设立账户,其违法行为处于连续状态,故华狮公司的违法行为终了之日应为2008年7月31日。山东省淄博市住房公积金管理中心通过王元和举报后发现华狮公司违法行为的时间是在2015年8月,从违法行为终了的2008年7月31日至山东省淄博市住房公积金管理中心通过王元和举报后发现华狮公司违法行为之日,已超过行政处罚法第二十九条规定的两年的追责时效。因此,山东省淄博市住房公积金管理中心所作出的责令限期整改通知书具体行政行为,未考虑行政处罚法第二十九条所规定的追责时效,依法应予撤销。淄博市政府根据行政复议法第十八条第一款第三项第3目之规定,决定撤销山东省淄博市住房公积金管理中心所作出的涉案责令限期整改通知书具体行政行为,适用法律正确。行政处罚法是行政机关行政处罚的设定和实施的基本法律,除有特别规定,行政机关的行政处罚都应当遵循行政处罚法的规定。因此,王元和认为山东省淄博市住房公积金管理中心责令限期整改通知书不适用行政处罚法第二十九条的理由,不予支持。在华狮公司提出复议申请后,淄博市政府按照行政复议法及相关规定,经过初步审查、受理、被申请人答复、审理、决定等环节,作出了被诉复议决定并依法送达。淄博市政府的复议程序符合法律规定。综上所述,淄博市政府所作出的被诉复议决定虽对部分事实认定错误,但该错误认定对复议决定结果没有产生影响。该复议决定程序合法,适用法律正确。王元和的诉讼请求,事实和法律依据不足,不予支持。2016年11月3日,一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,作出(2016)鲁03行初27号行政判决:驳回王元和的诉讼请求。

王元和不服一审判决,向山东省高级人民法院上诉,请求撤销一审判决,依法改判要求华狮公司继续履行山东省淄博市住房公积金管理中心作出的责令限期整改通知,判令其限期给王元和缴纳住房公积金。

山东省高级人民法院二审查明的事实与一审法院一致。

二审法院认为,本案的争议焦点是山东省淄博市住房公积金管理中心作出的责令华狮公司限期改正这一行政行为是否属于行政处罚,即责令改正或限期改正违法行为是否属于行政处罚。首先,行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的行政制裁;而责令改正或限期改正违法行为是指行政主体为维持法定秩序而责令违法行为人履行既有的法定义务或停止、纠正违法行为的行政行为。行政处罚科以相对人新的义务,具有惩罚性;而责令改正或限期改正违法行为则是命令相对人履行既有的法定义务,无惩罚性。其次,行政处罚法第八条规定:“行政处罚的种类:(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。”责令限期改正并不属于上述规定列举的行政处罚的种类。综上,责令改正或限期改正违法行为是不同于行政处罚的行政行为,亦不存在包含或隶属关系。

《住房公积金管理条例》第三十七条规定:“违反本条例的规定,单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的,由住房公积金管理中心责令限期办理;逾期不办理的,处1万元以上5万元以下的罚款。”由此可看出,住房公积金管理中心具有作出责令改正和行政处罚两种行政行为的行政职权。具体到本案,王元和与华狮公司之间在一定期间内存在劳动关系,但华狮公司未为其办理住房公积金账户设立手续。山东省淄博市住房公积金管理中心有权对华狮公司不为王元和办理住房公积金账户设立手续的行为作出责令改正和行政处罚的行政职权。山东省淄博市住房公积金管理中心作出的涉案责令整改通知书责令华狮公司限期改正,并未予以行政处罚,即其仅作出了责令改正的行政行为。行政处罚法是规范行政处罚行政行为的基本法律。淄博市政府作出的行政复议决定适用行政处罚法第二十九条撤销山东省淄博市住房公积金管理中心作出的涉案责令限期整改通知书属适用法律错误,应予撤销。一审法院维持淄博市政府的行政复议决定不当,二审法院予以纠正。王元和与华狮公司之间劳动关系存续期间是一审法院适用行政处罚追责时效的前提,鉴于本案不适用行政处罚相关规定,其不属于审查范围,不予审理。2017年6月20日,二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定,作出(2017)鲁行终220号行政判决:一、撤销一审判决;二、撤销淄博市政府被诉复议决定;三、责令淄博市政府就华狮公司的行政复议申请重新作出复议决定。

淄博市政府向本院申请再审,请求撤销二审判决,再审本案。其申请再审的事实与理由为:责令改正行为应属于行政处罚,二审判决认定“限期改正”不属于行政处罚,其与行政处罚分属两种行政行为,此认定属于适用法律错误。

本院认为,本案争议的焦点为山东省淄博市住房公积金管理中心作出的责令华狮公司限期改正这一行政行为是否属于行政处罚,即责令改正或限期改正违法行为是否属于行政处罚的问题。首先,责令改正(或者限期改正)与行政处罚概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁;而责令改正或限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。其次,两者性质、内容不同。行政处罚是法律制裁,是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺,是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒;而责令改正或者限期改正违法行为,其本身并不是制裁,只是要求违法行为人履行法定义务,停止违法行为,消除不良后果,恢复原状。第三,两者的规制角度不同。行政处罚是从惩戒的角度,对行政相对人科处新的义务,以告诫违法行为人不得再违法,否则将受罚;而责令改正或者限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务,纠正违法,恢复原状。第四,两者形式不同。行政处罚法第八条规定了行政处罚的具体种类,具体有:警告,罚款,没收违法所得、非法财物,责令停产停业,暂扣或者吊销许可证、执照和行政拘留等;而责令改正或者限期改正违法行为,因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。综上,责令改正或限期改正违法行为是与行政处罚相不同的一种行政行为,二审法院认为其不属于行政处罚,并无不当。

本案中,根据一、二审法院所查明的事实,王元和与华狮公司之间在一定期间内存在劳动关系,但华狮公司未为其办理住房公积金账户设立手续。根据《住房公积金管理条例》第三十七条关于“违反本条例的规定,单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的,由住房公积金管理中心责令限期办理;逾期不办理的,处1万元以上5万元以下的罚款”的规定,住房公积金管理中心具有作出责令限期改正和行政处罚两种行政行为的行政职权。山东省淄博市住房公积金管理中心据此作出涉案责令限期整改通知书责令华狮公司限期改正,但并未予以行政处罚。淄博市政府依据行政处罚法第二十九条之规定作出被诉复议决定,撤销了山东省淄博市住房公积金管理中心作出的涉案责令限期整改通知书,属适用法律错误。二审法院判决撤销被诉复议决定,亦无不当。

综上,再审申请人淄博市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回山东省淄博市人民政府的再审申请。

审判长  黄永维

审判员  梁凤云

                                        审判员  王海峰

二〇一八年十二月二十七日

书记员  宋芳菲



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